改革軍制，最難的其實還不是制度，而是不合适的人到何處去。新的制度之下，原來的将校士卒很多都不合适。對他們的改造學習，及其後續安排才是最棘手的。

　　徐平最終想通，不能把禁軍的現狀歸結于某一個人的錯誤，或者某一群人的錯誤，要充分地認識到，禁軍的将校士卒同樣是舊制度和軍事文化的受害者。這樣一種思想，是禁軍改制全面展開的基礎。如果把禁軍現在的局面，歸結到是禁軍中人的錯誤，從而把他們一腳踢開，完全另起爐竈，是不合适的。這樣做政權不負責任，也表現了當權者沒有政治擔當，最終後患無窮。理政者把政治原因轉稼到人的身上，不把這些人當自己人，讓他們為政治行為背黑鍋，或許能一時解決問題，但也種下了禍根。你不把别人當人，那他們視你為仇寇就理所當然，罵是輕的，真逼得活不下去了同歸于盡也是天經地義。

　　制度是管人的制度，文化是人所表現出來的文化，制度和文化的落後由特定的人群表出來，錯誤卻不應該由這特定的人群還承擔。認識到現在的禁軍同樣是落後的制度和文化的受害者，當政者便當憐之愛之，而不應當把他們當垃圾掃到一旁。他們不能夠适應新的制度和文化，朝廷應當為他們找出路，讓他們能夠開始新的生活。改革制度和文化，同時完成人的改造，才能夠最終完成軍制的改革。

　　禁軍原有上層将領的能力不足，他們已經習慣了原來的管理體系。新的制度，要求有較高的文化和專業知識，要求有較高的協調組織能力，以前那種簡單粗暴的管理方法行不通了。很大一部分人轉變不過來，即使組織學習，也隻有少數人能轉變，大部分人終究還是要被淘汰。這是事實，當政者沒有權力抱怨，應當給轉變過來的人以新生，也要給轉變不過來的人以另一種生活。埋葬舊的文化和制度，把人從那種制度和文化中解放出來。

　　底層的士卒也有同樣的問題，在禁軍舊制度和文化下主動性不足，積極性不高，責任感不強，過于注重經濟利益。對他們的改造同樣非常困難，要有充分的思想準備，軍制改革全面鋪開，可能會面臨大量舊軍人除役，要安排出路的問題。這跟曆史上新中國改造舊軍閥軍隊不一樣，那時候軍閥部隊的軍人多是參軍未久，不足一代人的時間，現在的禁軍卻有數代一兩百年的從軍家族，而且為數不少。讓他們适應新的軍事制度和文化，非常困難。他們渾身不自在，困苦難當，軍隊也受不起折騰，不如别尋出路。

　　幾個軍中最重要的人物聚在一起，讨論最多的還是舊軍人的出路問題。全國二十餘萬廂軍已經為數不少，無法再向裡面大量增加人員，淘汰的舊軍人最終要離開軍隊。

　　最大的去處無非是營田務和三司屬下的場務，營田務還好，三司場務是不願意接收這些人的。難管理，不願意幹活，遊手好閑自由散漫慣了，不适合工場。

　　明鎬道：“前日程參政從京城發來公文，三司已挪出六十萬貫現錢，用于安置除役禁軍士卒。隻是這些人向何處去，中書一直定不下來，着實難辦。”

　　徐平道：“河北禁軍多是本路人氏，讓他們離鄉土多不願意。中書和樞密院先前問過幾次，欲招人去西北，隻得不足萬人，杯水車薪而已。要安置他們，還是先從河北路想辦法。等他們離開了軍營，慢慢習慣，再勸其向其他幾路去。”

　　“留在河北路也不是不行。由于黃河決堤，大名府以東以北被淹地方不少。今年河水已經退去，歸于新河道，有不少土地要重新開墾。可以讓三司在這一帶建幾處營田務，引一些除役兵士去。依先前安置的人來看，他們還是願去營田務的。”

　　河北路流民回鄉，是由杜衍在督促安排，對此了解較多。百姓受災，流落到其他州縣渡荒，并不是所有的人都會回來。總有人留在外地不回鄉，是以閑田衆多。隻要三司肯拿錢出來，收買土地，營田務建起來并不難。營田務是半軍事化管理，生活有保障，雖然不如地方上自由，但很多禁軍兵士喜歡，他們習慣了這種生活。

　　按照安置标準，凡是除役的兵士入營田務，每一家人分三間房，另有三十貫錢作為安家費。這個标準可是不低，相當于中等戶。營田務生産資料，如田、牛、犁等農具，都是營田務所有，不需要農戶自辦。進營田務的除役兵士，基本是拿着錢，帶着行禮，與家人到地方便可以開始新的生活。這種安置方法，是比較順利的。